Perdas da Petrobras se espalham pela economia

24/02/2014 07:33 - Valor Econômico

A economia brasileira perdeu mais com a política de controle de preços dos combustíveis do que se a Petrobras tivesse sido contemplada com os reajustes devidos nos momentos certos. Com 10% do total de investimentos produtivos do país sob sua responsabilidade, a contenção do potencial da Petrobras espalhou perdas em todas as direções, proporcionais a seu tamanho. A estatal reduziu o pagamento de impostos de 2,1% do Produto Interno Bruto para 1,6%. O setor de álcool entrou em colapso com a gasolina subsidiada e o déficit da conta petróleo explodiu.

O governo não abre mão de ter a Petrobras como arma contra a inflação. Em dezembro, a defasagem de preço da gasolina doméstica foi de 23,6%, já incorporados reajustes dados ao longo do ano. Se a defasagem fosse corrigida, a inflação teria fechado o ano acima de 6,5%, teto da meta de inflação, e não em 5,9% (IPCA).

Essa política tem um custo pesado não apenas para os acionistas da empresa. Só nos nove primeiros meses de 2013 o governo teria arrecadado R$ 12 bilhões a mais se a contribuição da estatal para a arredação de IR e CSLL tivesse mantido a média histórica, que entre 2000 e 2008 ficou em 13,7% do total, ou 0,27 ponto percentual do PIB - uma boa folga no resultado primário do governo central, de 1,5% do PIB. Além disso, a União deixou de arrecadar mais R$ 11,5 bilhões em 2013 por ter reduzido a zero a alíquota da Cide. Isso acrescentaria mais 0,24 ponto no resultado do Tesouro. Na soma, 0,51% do PIB, quase um terço da meta de esforço fiscal.

Ao subsidiar a gasolina, o governo ainda criou uma crise generalizada no setor de álcool. Os efeitos apareceram quando as vendas caíram 19%, entre 2008 e 2013, com perda de tributos difícil de estimar. O controle de preços desequilibrou a balança comercial dos combustíveis. O déficit nas trocas da estatal foi de US$ 24,4 bilhões em 2013, o triplo do saldo negativo do ano anterior. Com o desestímulo ao etanol, aumentou a demanda pela gasolina importada.

Controle de preços gera perda de arrecadação

O controle de preços da gasolina, diesel e de outros combustíveis não está apenas corroendo o patrimônio da Petrobras, que tem hoje a maior dívida corporativa do mundo. Ao provocar uma distorção dos preços relativos de diversos energéticos comercializados pela estatal para controlar a inflação, o governo está dando um tiro no próprio pé.

Além de afetar a maior empresa do Brasil, os controles estão levando a uma perda de competitividade de outros setores da economia. Essa política já reduziu em 31,6% a arrecadação do governo federal com tributos incidentes sobre as atividades da Petrobras entre 2008 e 2012, quando se corrige os valores pela inflação. 

No mesmo período (2008-2012) o valor total dos tributos gerados pela estatal caiu de 2,1% do Produto Interno Bruto (PIB) para 1,6%, com base nos dados até o terceiro trimestre. Quando excluído dessa conta o ICMS, um imposto estadual que não vai para o caixa do Tesouro, o valor passa de 1,3% do PIB para 0,73%, queda de 44%.

Essa e outras contas são parte de um estudo da economista Paula Barbosa, especialista em petróleo e gás, para o Instituto Brasileiro de Economia (Ibre), da Fundação Getúlio Vargas (FGV).

Segundo os dados, a arrecadação da União com tributos pagos pela Petrobras vem caindo. Em 2008, foi de R$ 49,187 bilhões, somando-se a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide), Pasep-Cofins, Imposto de Renda (IR) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido. Em 2012, tinha caído para R$ 33,631 bilhões. A redução em termos reais, descontada a inflação, representa perda de R$ 15,55 bilhões.

"Na medida em que o governo faz uma política de combustíveis prejudicial à Petrobras, ele também se prejudica, porque também perde receita tributária", diz Paula. Segundo a economista, quando o governo abriu mão da arrecadação da Cide - que passou a ter alíquota zero em junho de 2012 - fez a escolha de atender ao mercado, via redução de preço na bomba, mesmo quando isso prejudicava a Petrobras. Já o IR, observa, "caiu em consequência da queda do lucro, já que a empresa perde excessivamente na conta de abastecimento e importações".

O economista Adriano Pires, diretor do Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE), observa que no setor de combustíveis, o governo parece ter optado por eleger "preferidos nacionais", citando como exemplos gasolina, diesel, óleo combustível e GLP, que, segundo ele, vêm ganhando uma "artificial competitividade", sem se importar com os "perdedores", como o etanol, o bunker para navio, o gás natural e o querosene de aviação.

Segundo Pires, o etanol se tornou inviável como combustível veicular com o fim da Cide e com a atual defasagem do preço da gasolina em relação ao mercado internacional, que calcula estar em 12%. No diesel, é de 14%, percentual inferior ao calculado pelo banco Credit Suisse, que projeta 20% para os dois combustíveis.

O economista Maurício Canêdo Pinheiro, professor da FGV acha que essa desorganização de preços é mais perniciosa do que os efeitos macroeconômicos que seriam provocados pela equiparação com o mercado internacional, onde os preços do petróleo são mais elevados. O professor vê um erro no argumento usado pelo governo para não permitir a equiparação de preços aos do mercado global.

"Indexação é atrelar aumento de preços à inflação passada. Manter a paridade com preços internacionais não tem nada a ver com indexação. Em economia, indexação vem de índice, e do jeito que o governo usa, remete à indexação ruim, mas não é a mesma coisa", diz Pinheiro.

Mauro Rochlin, professor do Ibmec, prevê problemas fiscais no futuro, quando for necessário voltar a organizar a atual estrutura de preços. Segundo ele, ao promover uma administração de preços de olho no curto prazo para ajudar no controle da inflação, o governo cria um problema inflacionário, com efeitos no médio e longo prazos. "É tentador amenizar o problema no curto prazo, que vai gerar um problema mais grave adiante, por meio de mais inflação e mais descontrole das contas públicas", afirma Rochlin.

Subsídios ainda provocam distorções nos preços de diversos energéticos

Os problemas causados pela distorção dos preços dos energéticos em outros setores da economia que não a Petrobras são difíceis de mensurar. A partir de 2010, a gasolina subsidiada começou provocar queda nas vendas do álcool hidratado, e os efeitos apareceram quando as vendas caíram 8% em 2010, 28% em 2011 e 10% em 2012. Mesmo subindo 10% no ano passado, a queda é de 19% entre 2008 e 2013.

Na maioria dos Estados brasileiros não compensa abastecer o carro com um produto que tem rendimento 30% inferior. Marcos Lutz, presidente do grupo Cosan, cita dois efeitos nocivos dessa política no setor sucroalcooleiro. O primeiro deles é que ela corta a expansão dos investimentos e da produção, e o segundo é que força uma maior produção de açúcar, que tem seu preço forçado para baixo no mercado internacional devido a esse aumento da oferta. "O resultado é uma crise generalizada no setor", diz o executivo, em entrevista ao Valor.

Mas não é só. O etanol é um combustível oportunista, digamos assim, por ter preços mais sujeitos às flutuações do mercado em função da oferta e demanda. O cerceamento da remuneração do setor retrai investimentos, acrescenta Lutz, que preside um dos maiores conglomerados privados do país com negócios na área de produção de açúcar e etanol, distribuição de combustíveis em associação com a Shell, distribuição de gás (controla a Comgás) e infraestrutura.

Na semana passada, não valia à pena substituir o álcool pela gasolina (que rende mais que o outro combustível) em nenhum Estado brasileiro, exceto São Paulo, onde questões tributárias melhoram o preço. O efeito é duplamente perverso, porque o maior consumo de gasolina obriga a Petrobras a importar mais esse combustível, que junto com o diesel é vendido no Brasil com preço menor que o de aquisição. Essa política, que não é escolha da companhia estatal, aprofunda seus prejuízos.

Pelos cálculos do Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE), entre 2010 e 2013 a Petrobras perdeu diretamente R$ 11,14 bilhões com a importação de diesel (R$ 8,14 bilhões) e gasolina (R$ 3 bilhões). Quando considerada a diferença entre o preço de venda no Brasil e o preço internacional, caso os preços fossem equalizados, a perda da estatal chega a R$ 41,23 bilhões no período.

Além dos déficits no caixa da Petrobras e na balança comercial, a existência de subsídio dá um sinal econômico errado, já que uma parcela dos consumidores poderia usar menos os automóveis, se tivesse que pagar preços mais realistas.

Já no gás natural, onde mais da metade do consumo é importado, o problema é outro. Até dezembro o combustível produzido no país estava custando 13% mais do que seu competidor natural, o óleo combustível, que é mais poluente. Sem esperança de uma redução do preço do gás, o presidente da Abegás, Augusto Salomon, enviou carta para a Petrobras pedindo um aumento do preço do óleo combustível. Ele veio em dezembro, quando a estatal elevou o preço em 15%.

Salomon ressalta que a perda de competitividade do gás natural vinha sendo atenuada, em parte, pela política de descontos do preço do gás natural nacional (33% mais barato que o importado da Bolívia), que a Petrobras adota desde 2011, mas chama a atenção para o fato de os descontos poderem ser suspensos a qualquer momento.

Outro energético com preço subsidiado é o gás de cozinha vendido em botijões (GLP/P-13), que tem o mesmo preço há 11 anos, já que não sobe desde 2003. Em dezembro o gás de cozinha custava 41% menos na região Sudeste do que o gás natural vendido pelas distribuidoras para residências.

Ressalvando entender a adoção desses preços para a população de baixa renda, Salomon agora pede à Petrobras que aumente o preço do GLP vendido a granel e para uso industrial. O preço elevado do gás vendido no Brasil, somado à escassez de oferta, levaram a multinacional Saint Gobain a estudar a possibilidade de usar outros combustíveis para produzir no país para enfrentar a concorrência chinesa. O grupo tem 16 unidades de negócios e responde por cerca de 30% a 40% da produção de vidros planos no Brasil, Argentina e Chile.

"Estamos buscando alternativas energéticas em outros países onde o grupo tem operação", explica Elmar Campos da Costa, diretor de suprimentos do grupo Saint Gobain na América do Sul.

Enquanto os cálculos de economicidade não ficam prontos, diz Costa, os investimentos ficam em compasso de espera e o Brasil tem perdido espaço para países do Leste Europeu e Oriente Médio.

Lutz, da Cosan, acha que o governo está combatendo a doença, ou seja, a inflação, pelos sintomas, sem identificar as causas do fenômeno. "A inflação brasileira sempre foi, ou pelo menos nos últimos dez anos isso vem acontecendo, uma inflação de falta de oferta. O Brasil não está medicando a falta de oferta facilitando a infraestrutura, reduzindo custos trabalhistas e o custo Brasil, de modo a gerar um ambiente mais justo para o investidor", afirma. Para corrigir o problema, o presidente do grupo Odebrecht, Marcelo Odebrecht, defendeu recentemente a volta da Cide como forma de o etanol voltar a competir com a gasolina.

Menos R$ 40 bilhões em tributos desde 2011

O governo deixou de arrecadar cerca de R$ 40 bilhões em tributos entre o início de 2011 e setembro de 2013 por causa da queda da margem de lucro da Petrobras, motivada principalmente pela política de preços de combustíveis imposta pelo controlador à companhia e pela produção estagnada. Como a defasagem de preços em relação à cotação internacional reduz o lucro da Petrobras, isso diminui a base de incidência de Imposto de Renda e Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL).

Apenas nos nove primeiros meses de 2013, o governo teria arrecadado R$ 12 bilhões a mais se a contribuição da estatal para a arredação total de IR e CSLL tivesse mantido a média histórica, que entre 2000 e 2008 ficou em 13,7% do total. A cifra equivale a 0,27 ponto percentual do Produto Interno Bruto (PIB) em 2013, o que teria dado boa folga no resultado primário do governo central, de 1,5% do PIB, que só foi alcançado por causa de três Refis diferentes e simultâneos.

Desde 2009, mas especialmente a partir de 2011, o peso da Petrobras na arrecadação de tributos sobre o lucro no país caiu de forma significativa, sendo que de janeiro a setembro de 2013 a contribuição dela ficou em 5,7% do total, depois de marcar apenas 4,4% em 2012.

Assim, se não é novidade que a política de controle de preços de combustíveis do governo prejudica a Petrobras, e os prejuízos bilionários na divisão de abastecimento da empresa atestam isso a cada trimestre, talvez o governo não esteja fazendo a conta do impacto negativo que essa política têm para o próprio Tesouro.

Uma explicação para a queda da importância relativa da Petrobras para arrecadação de tributos sobre o lucro seria que outras empresas cresceram muito e que, por isso, o peso relativo da estatal como um todo na economia teria diminuído. Mas isso não é verdade. A relação entre o total de ativos da petroleira e o PIB subiu de 9% em 2006 para 16% em setembro de 2013.

Ou seja, enquanto a empresa cresceu de tamanho, sua contribuição fiscal diminuiu. E isso ocorre principalmente por causa dos tributos sobre o lucro. Embora com outros critérios, um estudo da economista Paula Barbosa, da FGV do Rio, mostra o mesmo efeito de perda da arrecadação. Ainda dentro da política de controlar a inflação por meio da bomba de combustíveis, o governo deixou de arrecadar outros R$ 11,5 bilhões no ano passado todo por ter reduzido a zero a alíquota da Cide. Já seria mais 0,24 ponto no resultado fiscal do Tesouro que, somado à perda na arrecadação de IR e CSLL da Petrobras, garantiriam quase um terço da meta de superávit primário do ano passado.

Déficit comercial da Petrobras triplica em apenas um ano

A política de controle de preços do governo também provoca desequilíbrio na balança comercial da Petrobras. O déficit gerado pelas trocas comerciais da estatal somou US$ 24,4 bilhões no ano passado, o triplo do saldo negativo do ano anterior, de US$ 8,6 bilhões, de acordo com dados da abertura por empresas feito pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (Mdic). Com fatia de 84,4% da corrente de comércio de petróleo e derivados, a piora no saldo comercial da Petrobras influenciou a balança do setor.

Depois de ter participação de 12,8% nas exportações totais do país em 2012, a parcela do setor de petróleo e derivados nos embarques recuou para 9,4% no ano passado, segundo dados da Agência Nacional do Petróleo (ANP). Trata-se da menor fatia desde 2005, quando petróleo e derivados representaram 7,9% dos embarques.

Os desembarques desses produtos, por outro lado, acompanharam o ritmo relativamente acelerado das importações em 2013. O setor aumentou a participação nas importações totais do país para 15%. Em 2009, menor participação dos últimos 13 anos, as compras externas do setor corresponderam a 11,6% do total importado.

Com isso, o peso de petróleo e derivados na corrente de comércio exterior brasileiro ficou em 12,2% em 2013, próximo do registrado nos anos anteriores. Esses movimentos em sentidos opostos da exportação e da importação resultaram no pior déficit da balança de petróleo e derivados desde 2000.

Os dados da ANP mostram saldo negativo de US$ 13,1 bilhões ano passado. O pior saldo em 14 anos foi o de 2000 -déficit de US$ 5,52 bilhões. Nem a inclusão de plataformas de petróleo como item exportado poderia tornar positivo o saldo comercial da balança da indústria do petróleo. A venda de plataformas despertou atenção ao atingir US$ 7,7 bilhões no ano passado - o recorde era US$ 1,49 bilhão, em 2008 - e tornar-se o quinto item mais importante da pauta de exportação do país. A conta de 2013 incorpora os registros atrasados referentes a importações de petróleo e derivados realizadas no ano anterior.

Segundo analistas ouvidos pelo Valor a contribuição desse grupo não será tão negativa em 2014, com manutenção da fatia dos importados e avanço da exportação para níveis mais próximos de anos anteriores. A previsão é de déficit, mas bem menor que o de 2013.

As mudanças do peso das petroleiras no total exportado e importado nos últimos anos se devem à política adotada pelo governo para o setor, de acordo com Adriano Pires, diretor do Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE). Os preços administrados para os combustíveis no mercado interno desestimularam a produção e consumo do etanol, aumentando a demanda por gasolina. Os estímulos fiscais para a indústria automobilística e os incentivos para a compra de automóveis também pressionaram as importações.

Nesse quadro, o cronograma de investimentos da Petrobras para refinarias foi prejudicado pela defasagem entre preços internos e externos de combustíveis. Com a oferta crescendo em ritmo menor do que a demanda, mais um impulso foi dado às compras externas. "Em 2009 não importávamos gasolina. De 2010 até o fim do ano passado, a importação do combustível cresceu e hoje representa 13% do consumo interno vem do exterior", afirma Pires.

Para este ano, Pires prevê crescimento das importações, mas em um ritmo mais baixo em função da desaceleração do consumo interno, e recuperação das exportações. O CBIE prevê déficit menor para a balança do setor neste ano, de US$ 5,4 bilhões.

Fabio Silveira, diretor de pesquisa econômica da GO Associados, vê o início de um movimento de "recuperação de produção e credibilidade" da estatal entre 2014 e 2015. Com o cronograma do pré-sal em andamento, mas com anos à frente até começar a ter efeito substancial na produção, o aumento da extração de petróleo e o avanço tímido do consumo interno de combustíveis esperado por ele para este ano vai ser sentido na balança.

"O difícil é prever a velocidade dessa recuperação. Não dá para esperar aumento forte da produção de imediato. Por outro lado, neste ano o consumo interno não será tão preponderante, pois a economia vai crescer pouco, assim como as exportações totais, causando tanto a melhora na balança do setor quanto o aumento do peso dele no comércio exterior", diz.

Uma empresa do tamanho do PIB da Eslováquia

Se alguns bancos globais são considerados grandes demais para quebrar, e isso é um problema para os órgãos reguladores, a Petrobras, que gera sozinha um PIB comparável ao da Eslováquia e do Equador, ficou grande demais para praticamente qualquer coisa, o que é um desafio para sua gestão.

A empresa não pode mexer em seus preços, senão a inflação desanda. Também não pode reduzir seus investimentos, que representam anualmente 10% da formação bruta de capital fixo, para não frear ainda mais o crescimento econômico, que já não anda bom.

À companhia também foi dada a missão de atuar como motor de desenvolvimento do Nordeste, com a construção em curso ou planejada de três refinarias na região. O fato de alguns projetos não serem economicamente viáveis não podem ser justificativa para uma mudança de planos.

Na mesma linha, a Petrobras virou o instrumento central de promoção do renascimento da indústria naval do país. Mesmo que os navios e sondas construídos no Brasil custem mais caro, passou a fazer parte do papel da empresa assumir esse ônus para o bem da nação. A política de conteúdo nacional imposta à companhia também a coloca como fomentadora dos fornecedores da indústria de óleo e gás do Brasil, que se desenvolvem nas regiões onde ela atua.

Todas essas são políticas públicas defensáveis, escolhidas pelo governo eleito, e que provavelmente darão frutos positivos um dia. O problema é que o custo toda recai sobre a empresa, que além de ter de gerar lucro compatível com os riscos para os acionistas minoritários, também precisa de dinheiro para dar conta de tudo. O governo parece ter esquecido desse último "detalhe", e impõe um peso sobre a companhia que nem mesmo a maior empresa do país pode aguentar sem acusar o golpe.