04/12/2022 00:00 - Luiz Carlos M. Néspoli
Construindo um Novo Modelo
Luiz Carlos M. Néspoli (*)
Um colegiado das principais entidades públicas, privadas e da sociedade civil, criado pelo Decreto nº 10.803/2021, sob a coordenação do Ministério do Desenvolvimento Regional – MDR, concluiu a minuta do Projeto de Lei que institui o Marco Legal Regulatório do Transporte Público, agora disponível para contribuições públicas.
A minuta é um importante passo para que possamos ter no país um sistema de transporte público de melhor qualidade para o usuário, ambientalmente compatível com compromissos ambientais assumidos pelo Brasil, econômico e financeiramente sustentado não só pelos passageiros, mas também por outras fontes de receitas, e eficiente do ponto de vista dos órgãos delegantes e dos operadores.
A minuta do PL do Marco Legal propõe alterações na Lei 12.587 que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana em vários aspectos, mas essencialmente no capítulo que trata da regulação do transporte público. A lei de mobilidade urbana é preservada em sua essência, sendo ajustada nos dispositivos que melhor podem organizar, estruturar e clarificar a gestão do transporte público no âmbito dos princípios, diretrizes e objetivos ali expostos. A minuta é organizada segundo cinco capítulos, a seguir resumidos.
DISPOSIÇÃO GERAIS
Transporte público é direito social e dever dos três níveis de governo
De início são reforçados os princípios, diretrizes e objetivos do transporte público, alinhados com a lei de mobilidade urbana, estabelecendo que o transporte público é um direito social constitucional e um dever da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito.
Trata-se de uma alteração significativa que irá permear vários outros dispositivos do projeto de lei, dispondo sobre novos papéis da União e dos Estados, em especial relacionados com a sua participação no estabelecimento de padrões e no financiamento do sistema.
Amplia e dá clareza às definições da Lei 12.587
No capitulo das disposições gerais, há um artigo dedicado às definições, alterando, acrescentando e tornando mais claras aquelas estabelecidas na lei de mobilidade urbana. Neste ponto, cabe ressaltar a nova definição de rede de transporte público coletivo, que passa a incorporar, de forma regulamentada pelo Estado, todos os modos e modelos de prestação de serviço de transporte público coletivo num único sistema integrado de planejamento.
Cria o conceito de unidade territorial
Outro ponto importante é a definição de unidades territoriais, junção de duas ou mais cidades, com a presença ou não do Estado e da União, que passam a poder organizar e estruturar sistemas de transporte público coletivo unificado.
DA ORGANIZAÇÃO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO
Dispõe sobre as definições, o planejamento dos serviços, a regulação e os temas relativos à publicidade e controle do transporte público coletivo.
Nas diretrizes, ressalta-se a captação de recursos necessários à realização dos investimentos e custeio da operação para o cumprimento de metas, o incentivo ao uso de créditos eletrônicos tarifários, o estímulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, a integração física, operacional e tarifária, o fomento à gestão administrativa da bilhetagem de forma independente, a decisão de processos decisórios institucionalizados e o planejamento integrado interfederativo, admitindo-se unidades territoriais, formação de consórcios públicos e convênios.
Desenvolvimento orientado para o transporte público coletivo
Estabelece o planejamento como responsabilidade do titular dos serviços, que deve contemplar, dentre as obrigações usuais, estratégias para o desenvolvimento orientado para o transporte, a definição de entidade para regulação e fiscalização dos serviços, as metas para universalização dos serviços, metas e indicadores de qualidade e do desempenho operacional, níveis de serviço que atendam aos padrões nacionais definidos pela União.
Entidade independente para regulação
O titular dos serviços deve instituir, preferencialmente, entidade para regulação e fiscalização dos serviços com independência decisória, autonomia administrativa, orçamentária e financeira, bem como transparência e celeridade nas decisões.
A regulação deve abordar critérios de indicadores de qualidade e desempenho na prestação de serviço, metas progressivas de expansão e de melhoria da qualidade dos serviços, avaliação da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços, controle e gestão dos benefícios tarifários e das receitas, sistemas de bilhetagem eletrônica, inclusive a comercialização de créditos eletrônicos de passagens e políticas de custeio.
Fortalece o Sistema de Informações da Mobilidade Urbana - SIMU
O titular do serviço de transporte público coletivo deverá fornecer, diretamente ou através de sua entidade reguladora, os dados e informações necessários para o funcionamento do Sistema Nacional de Informações da Mobilidade Urbana (SIMU), observadas a metodologia e a periodicidade estabelecidas pela União e a divulgar de forma sistemática e periódica, diretamente ou através de sua entidade reguladora.
Direitos e deveres do usuário
Estabelece os direitos dos usuários, dentre eles o de receber um serviço adequado conforme indicadores e parâmetros estabelecidos pelo titular dos serviços, a transparência destas informações, bem como participar do planejamento, da fiscalização e da avaliação dos serviços prestados. Como deveres, o de zelar pela preservação dos bens públicos utilizados na prestação do serviço, incluindo os ônibus, os pontos de parada e os terminais, bem como tratar com urbanidade os operadores dos serviços.
Propõe também a formação de colegiados para o controle social do transporte público com a participação dos usuários.
DO FINANCIAMENTO DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO
Este capítulo é dividido em duas partes: o financiamento da infraestrutura; e o financiamento da operação dos serviços.
Financiamento da infraestrutura
Fontes
Para o financiamento da infraestrutura, propõe-se um conjunto de fontes de recursos, dentre as quais, dotações orçamentárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e do Município, contrapartidas por ônus à mobilidade urbana decorrentes de empreendimentos imobiliários, operações estruturadas de financiamento com utilização do mercado de capitais, investimentos privados dos operadores dos serviços de transporte público coletivo e contribuições e taxas de diferentes modos de transporte.
Contrapartidas
Em contrapartida, a minuta do Marco Legal estabelece que os recursos devem ser priorizados em projetos estruturadores do território e do desenvolvimento urbano integrado, em projetos vinculados a políticas urbanas, de habitação e de qualificação do espaço urbano, em corredores exclusivos de eixos viários estruturadores e faixas exclusivas e preferenciais para circulação dos coletivos, e em projetos que promovam a redução de poluentes ambientais.
Financiamento da operação
Fontes
Com respeito ao financiamento da operação, propõe-se que a operação dos serviços de transporte público coletivo tenha sustentabilidade econômica e financeira pela receita composta pela arrecadação tarifária, mas acrescida de receitas complementares extras tarifárias e de projetos associados.
Como receitas extras tarifárias, propõe-se as oriundas de publicidade e direitos de nome, de empreendimentos imobiliários, da cobrança de estacionamentos públicos e também de privados, da cessão de terrenos públicos para a implementação de equipamentos de transporte público, como garagens, da cobrança de taxas de congestionamento, mas também regimes diferenciados de tributação para sistemas menos poluentes.
Sobre benefícios tarifários e custos operacionais decorrentes
Os aportes de recursos orçamentários quando decorrentes de implementação de política de gratuidades e descontos tarifários deverão ser suficientes para compensar o aumento de custos operacionais em razão do benefício concedido.
Sobre a gestão da arrecadação transparente
O titular dos serviços é responsável pela gestão financeira dos recursos auferidos mediante o pagamento da tarifa pelo usuário, compreendendo o estabelecimento de sistemas de bilhetagem eletrônica, a comercialização de créditos eletrônicos de passagens e o controle sobre eventuais rendimentos e créditos expirados.
A gestão financeira operacional dos recursos pode ser privada, mas submetida a processos de licitação que inclua auditoria independente anual, acesso completo, imediato e irrestrito pela administração pública dos dados agregados e desagregados da bilhetagem eletrônica e, no caso de sistemas metroferroviários, de adoção de ações de classe especial em empresas estatais ou de capital misto.
Comprometimento dos entes federativos
Um dos pontos relevantes da minuta é o estabelecimento de que a União, os Estados, os municípios e o Distrito Federal, no âmbito de suas competências, poderão estabelecer programas de benefícios tarifários aos usuários, bem como de subsídios ou subvenções orçamentárias destinadas à operação do serviço de transporte público coletivo. Os recursos destinados à concessão dos benefícios e subsídios poderão originar-se de dotações específicas do orçamento do titular dos serviços ou de repasses de outros entes da federação.
Benefícios não podem ser arcados pela tarifa
Toda criação, alteração ou ampliação de benefício ou isenção tarifária do transporte público coletivo deverá expressamente prever a respectiva fonte de custeio, sendo vedado o repasse do custo da isenção à tarifa cobrada aplicada aos usuários pagantes do serviço.
Participação da União no custeio do transporte público
A União participará, mediante leis específicas, de apoio ao custeio dos serviços de transporte público coletivo visando a melhoria da eficiência e qualidade dos serviços para a população.
Contribuição do transporte individual por aplicativos
Propõe-se, como forma de reverter o entendimento atual dos tribunais, a cobrança de taxa do organizador ou da plataforma tecnológica de intermediação do serviço, pela utilização do sistema viário público pelo transporte individual remunerado de passageiros.
Fundos de financiamento da operação não podem onerar usuários do transporte público
Finalmente, que a instituição e definição das regras de operacionalização dos impostos, taxas e contribuições destinadas ao financiamento da operação do transporte público coletivo deve observar a progressividade da contribuição em relação à renda dos contribuintes e os impactos econômicos, sociais e ambientais decorrentes da tributação e não onerar os usuários diretos do sistema.
DA OPERAÇÃO DO TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO
Trata da contratação dos operadores e do regime econômico e financeiro.
Contratação dos operadores
Da forma de contratação
Com relação à contratação dos serviços de transporte público coletivo, a minuta do Marco Legal abre duas possibilidades: concessão patrocinada ou concessão administrativa, nos termos da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004; ou concessão, nos termos da Lei n° 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, admitindo na contratação de serviços complementares de transporte público coletivo a modalidade de permissão, conforme as normas estabelecidas na Lei nº 8.987, de 1995, a critério do titular do serviço.
A minuta propõe que a forma de contratação seja preferencialmente de concessão da modalidade patrocinada, com limitação de prazo suficiente para recuperação de investimentos, vedando-se a cobrança de outorga, com tetos para taxas internas de retorno, distinção entre a tarifa cobrada do usuário e remuneração dos serviços, a seleção de operadores baseada no menor preço de remuneração, bem como critérios para alocação de riscos.
Sobre a contratação com fragmentação dos serviços
A minuta do Marco Legal admite a possibilidade do emprego de modelos de prestação de serviços que, adotando a forma de prestação direta de serviços, utilizem a fragmentação de serviços, que pode ser instituída por meio de entidades integrantes da administração indireta, com o emprego dos instrumentos de ajuste a elas legalmente aplicáveis. No entanto, quando a contratação do serviço de transporte for realizada com a separação das atividades componentes do serviço de transporte público coletivo em diferentes contratos, o planejamento e gerenciamento da rede e das atividades componentes deverão ser unificados pelo poder concedente.
Sobre o transporte coletivo sob demanda
Uma importante definição na minuta é o transporte coletivo sob demanda, o qual deve ser integrado à rede de transporte público como serviço complementar, mas que não fará jus a subsídios governamentais.
Sobre áreas de interesse público vinculadas ao transporte público coletivo
Consideram-se áreas de interesse público aquelas necessárias para a efetiva prestação dos serviços de transporte público coletivo, dentre as quais, estações, terminais, vias e pontos de parada, garagens, estacionamentos de veículos e pátios de manutenção, facilidades de integração intra e intermodal e áreas contíguas para realização de atividades acessórias e que a concessão deverá prever a sua desapropriação ou inclusão como bens reversíveis.
Regime econômico financeiro
Política tarifária e remuneração do operador
É da competência do titular dos serviços definir a política tarifária – valor da tarifa e benefícios tarifários. O edital de licitação deverá estabelecer que a remuneração do operador deve ser coberta pelas receitas tarifárias e extras tarifárias, definidas na forma do Marco Legal e nas normas regulamentares e contratuais.
Incentivo à eficiência da prestação do serviço
Como incentivo à eficiência, os efeitos financeiros auferidos por ganhos de eficiência e produtividade e pela redução dos custos de produção só poderão ser percebidos pelo operador dos serviços se mantidos os padrões de qualidade, desempenho e níveis de serviço exigidos no contrato. No entanto, caso os rendimentos diretamente recebidos pelo operador e oriundos de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, e que somadas às demais receitas superem os recursos necessários para a remuneração do operador, os valores percebidos a maior deverão ser revertidos ao sistema de transporte coletivo para aplicação na melhoria da prestação dos serviços.
Compartilhamento de responsabilidade – matriz de responsabilidade
Que o contrato de concessão deverá prever matriz clara de responsabilidade e riscos entre poder concedente e concessionário de forma a indicar que os reequilíbrios econômicos financeiros somente sejam aplicáveis nos casos de variação dos níveis previamente estabelecidos em contrato de oferta dos serviços ou quando ocorrer alteração dos custos operacionais decorrentes da substituição de veículos da composição da frota estabelecida em contrato em face da adoção de novas tecnologias ou da incorporação de inovações tecnológicas nos veículos existentes da frota, em instalações fixas ou em sistemas de gestão da operação dos serviços, solicitadas pelo titular dos serviços.
Migração para uma matriz energética menos poluente
Na migração do sistema atual para uma matriz energética menos poluente, a substituição de veículos da frota em face de inovações tecnológicas deverá seguir um cronograma previamente estabelecido entre o titular dos serviços e o operador, que considere a viabilidade de fornecimento dos novos produtos pela indústria ou por fornecedores de equipamentos.
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
De forma a adequar às disposições estabelecidas, a minuta do Marco Legal propõe a alteração da Lei 12.587/2012, que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana, e da Lei nº 10.257/2001, do Estatuto da Cidade, nos artigos, parágrafos e incisos abrangidos pelas proposições do novo dispositivo legal.
A minuta estabelece ainda que os contratos em vigor na data de publicação podem ser revisados e adaptados às prescrições da lei, garantindo-se o equilíbrio econômico-financeiro, englobando o período contratual já realizado. E que a implantação de novos serviços de transporte público coletivo, em áreas de operação com contrato em vigor na data de publicação da lei, deve ser objeto de acordo entre o poder público delegante e o prestador de serviço contratado e, quando necessário, efetivada por meio de alteração contratual.
Finalmente, que isso se aplica aos contratos assinados com pessoas físicas, os quais deverão ser substituídos por contratos com pessoas jurídicas mediante prévia licitação, nos termos do art. 175 da Constituição Federal, em até um ano após a entrada em vigor desta Lei.
Comentário final do autor do resumo
Notável foi a sinergia de todos os participantes do Fórum Consultivo da Mobilidade Urbana, do qual a ANTP é membro, a excelente condução pelo MDR e a grande convergência de todos na construção da minuta do Marco Legal Regulatório do Transporte Público, fato histórico que nos anima a anos melhores para o transporte público no país. Ressaltamos que o propósito fundamental do Marco Legal, já alcançado nesta edição ainda como minuta, é a proposição de dispositivos voltados à melhoria da qualidade do transporte público coletivo com padrões nacionais de organização e desempenho, à redução de gastos do passageiro no uso do sistema, à clareza, transparência e segurança jurídica nas contratações, ao uso de energia renovável e à melhoria da qualidade de vida nas cidades em prol de toda a população. .
Dada a proposição pública recente de política de tarifa zero e de um sistema único de transporte público, é importante esclarecer que o documento proposto não inibe e nem contradiz tais hipóteses, pois tem dispositivos onde isso pode ser considerado. Tais proposições, e outras, podem muito bem ser tratadas em discussões com a sociedade, em especial na consulta pública da minuta do projeto de lei do Marco Legal, assim como nos debates posteriores no Congresso Nacional.
Ressalta-se, finalmente, que o transporte público coletivo deve ser universal e é essencial para o funcionamento das cidades, da qual todos os entes de governo são responsáveis e toda a população é beneficiária e, por isso, todos eles devem contribuir para alcançar esse objetivo.